רשויות ציבוריות מקבלות על עצמן התחייבויות חוזיות שונות, דבר יום ביומו. לעיתים, מבקשות הרשויות לשחרר עצמן מכבליהן של התחייבויות אלה, שלא אחת מקשות עליהן למלא את תפקידן הציבורי. היש באפשרותן להשתחרר מהתחייבויות אלה? האם דין התקשרות חוזית של הרשות הציבורית כדין התקשרות חוזית רגילה או שמא התקשרויותיה החוזיות של הרשות הציבורית שונות מהתקשרויות חוזיות שבין אדם לאדם. ואם כך הוא, האם שוני זה יפעל לטובתה של הרשות הציבורית ויאפשר לה להשתחרר מהתחייבויותיה בקלות יחסית, או שמא שוני זה יפעל בכיוון ההפוך, ויקשה על הרשות להשתחרר מהתחייבויותיה, אף כאשר ניתן להצדיק את הדבר מכוחם של שיקולים הנוגעים לשמירה על עניינו של הציבור?

כידוע, בתי המשפט בישראל הכריעו זה מכבר, שדינה של התקשרות חוזית של הרשות הציבורית אינו כדין התקשרות חוזית רגילה. 'הלכת ההשתחררות' מכירה בזכותה של המדינה להשתחרר מקיום חובותיה החוזיות "כל אימת שצרכיה החיוניים שלה יחייבו את ביטולו",[1] משום ש"צרכים אלה גוברים על קדושת החוזים".[2]

בפסיקה נדונו בהרחבה העילות שיש בהם כדי להצדיק את התנערות הרשות הציבורית מחובותיה החוזיות, ושיעורם של הפיצויים שתידרש הרשות הציבורית לשלם, כאשר מצא בית המשפט שהפרתה של ההתחייבות החוזית מוצדקת.

בשורות שלהלן, נבקש להבהיר את עמדתו העקרונית של המשפט העברי בכל הנוגע לזכותה של הרשות הציבורית להשתחרר מחובותיה החוזיות.

א. ייחודו של החוזה השלטוני

מקורות רבים מלמדים שדינן של התחייבויות חוזיות שמקבלת הרשות הציבורית על עצמה שונה מדינן של התחייבויות דומות, שמקבל האדם הפרטי על עצמו, הן במישור הפורמאלי והן במישור המהותי.[3]

במישור הפורמאלי, החוזה הרגיל מקבל תוקף מחייב רק לאחר שנעשה מעשה קניין המעניק להתחייבות תוקף, וכל עוד לא נעשה מעשה קניין, כל צד יכול לחזור בו מהתחייבותו. לעומת זאת, חוזה שהרשות הציבורית היא צד לו, תקף אף מכוחן של הסכמות שבעל פה, ומשעה שניתנה ההבטחה השלטונית, אין הציבור רשאי לחזור בו מן ההבטחה, ו"מנהג פשוט הוא, מה שטובי הקהל מסכימים לעשות, שריר וקיים הוא בלא [מעשה] קנין".[4]  

עיקרון זה נקבע אמנם במקורו בנוגע להסכמה ציבורית על תקנות המחייבות את בני הקהילה, אך הוא חל גם על הסכמים שבין הציבור לפרט כפי שעולה מדברי רבי מרדכי בן הלל הכהן, ה'מרדכי' (גרמניה, המאה ה-13) בנוגע לזכותו של הציבור לחזור בו מהסכמה להעסיק מלמד לילדי העיר:

וששאלת, רבים שהשכירו מלמד אם יכולין לחזור קודם שהתחיל במלאכתו או לא הדין פשוט... כל דבר הנעשה בפני שבעה טובי העיר ואפילו בפני ג' אין יכול לחזור דאין דומה מעשה רבים למעשה יחיד.[5]

ובמישור המהותי, הפוסקים הבהירו, שהרשות הציבורית יכולה להתחייב גם בעניינים שעל פי ההלכה אין היחיד יכול להתחייב בהם. כך למשל, בעוד שעל פי ההלכה, היחיד אינו יכול להתחייב למכור דבר שטרם בא לעולם, הציבור יכול לקבל על עצמו התחייבות שכזו, והתחייבותו בעניין זה תקפה.[6]

ההנחה של הפוסקים היא אפוא, שבהתחייבויות ציבוריות קיימה דרגה גבוהה יותר של גמירת דעת מזו הקיימת בהתחייבויות של האדם הפרטי. גמירת דעת זו מעניקה להתחייבות תוקף, אף בנסיבות שבהן לא היה להתחייבות תוקף, אם המתחייב היה אדם פרטי.

ב. ביטול חוזה שלטוני מחמת טעות

ביטוי מובהק לתפיסה האמורה, שלהתחייבות הציבורית יש תוקף רב מאשר להתחייבות הפרטית נמצא בתשובת רבי שלמה בן רבי שמעון דוראן (אלג'יר, המאה ה-15), הרשב"ש, בנוגע לקהילה שנהגה להעניק זיכיון[7] לתקופה של שנה אחת, אך באחד המקרים חתמה על חוזה זיכיון לתקופה של ארבע שנים. מנהיגי הקהל ביקשו ככל הנראה לחזור בהם מהסכמתם להעניק את הזיכיון לארבע שנים, משום שסברו שהמחיר שנדרש עבור הענקת הזיכיון נמוך מדי, בהתחשב באורכה של תקופת הזיכיון. רשב"ש דוחה את בקשת מנהיגי הקהילה ומנמק – 

וצא וראה בכל הקהילות הקדש איך הם מתנהגים בעניין זה שלעולם אינם חוזרים לא משום דבר שלא בא לעולם ולא משום הונאה, ועל כל כיוצא בזה אמר הירושלמי כל הלכה שהיא רופפת בידך ראה איך הצבור נוהגים ונהג כמותם, וכן כתב על כיוצא בזה הרשב"א ז"ל בתשובותיו. ועוד, שנעשה כאומר להם על מנת שאין לכם עלי אונאה. ועוד שגנאי הוא לצבור לומר מוטעים היינו, דאי אפשר דליכא חד מנייהו דגמיר, ומסתמא גמירי וידעי [=שהרי לא יתכן שאין בציבור אדם שלמד, ומן הסתם למדו וידעו].[8]

רשב"ש תומך את מסקנתו על ידי שלושה טיעונים. הטיעון הראשון הוא, שהנוהג המקובל במקומו הוא, שמנהיגי ציבור אינם חוזרים בהם מהתחייבויותיהם, אף בנסיבות שבהן ההלכה מכירה בכוחו של היחיד לעשות זאת.[9]

טיעון שני מבוסס על הנוהג האמור, ולפיו, אף אם לנוהג כשלעצמו לא היה כוח מחייב, הרי שקיומו גורם לכך שבכל חוזה עם הרשות הציבורית יהיה מעין תנאי מכללא, שלפיו הרשות הציבורית תהיה מנועה מלחזור בה מהתחייבויותיה, אך בנסיבות שבהן היחיד מסוגל לעשות זאת.

טיעון שלישי מבוסס על ההנחה שהציבור לעולם אינו יכול לטעות, משום שיש להניח שיש בכוחו של הציבור לעמוד על מכלול הנתונים הקשורים להתחייבות, ובשל כך נתפסת טענת "מוטעים היינו" כתירוץ שנועד לאפשר לציבור לחמוק מהתחייבויותיו, ולא כטענה הנטענת בתום לב.[10]

את הגיונו של הנוהג שלפיו אין הרשות הציבורית חוזרת בה מהתחייבויותיה מסביר ורהפטיג על פי דברי מהרי"ק, כך:

ייתכן לומר שגם מבחינה מוסרית-ציבורית יש תוקף מיוחד להבטחת הציבור או נציגיו. וכך אומר המהרי"ק את כוחו של הסכם הרבים: 'שהסכמת הרבים דרכי ה' דרכי נועם וכל נתיבותיה שלום. לכך אמרו שיהא דבריהם קיימין, בזמן שכלם היו בהסכמה ובאגודה אחת, ולא יוכל אחד מהם לחזור בו ולהרוס מצב האמת והשלום'.[11]

עוד ייתכן, שיש לקשור את חוסר יכולתה של הרשות הציבורית לחזור בה מהתחייבויותיה כלפי אחרים, לתפיסה העקרונית של המשפט העברי, העולה ממקורות רבים, על שלילת כוחה של הרשות הציבורית לשנות את החלטותיה או לבטלן למפרע, על מנת להבטיח את יציבותן של ההחלטות המנהליות ולהגן על הציבור מפני שינוי תכוף של החלטות אלה.[12]

הד לתפיסה זו נשמע באחד מפסקי הדין של בית הדין הרבני הגדול, שעסק בתוקפו של הסכם פוליטי שאחד מן הצדדים לו ביקש לבטלו, שבו נאמר:

פרנסי הציבור בשליחותם בענייני הציבור, אל להם להשתמש בטענות שהתחייבויות אשר הם קיבלום עליהם אינן מחייבות, הואיל ולפי הדין יש ערעור בתוקפם. דיבור והתחייבות, ובענייני הציבור במיוחד, הם דברים שבקדושה, אשר יש לשומרם ולקיימם במלוא הכוונה כלשונם וכרוחם, וחלילה לחללם.[13] 

יישום מודרני של עקרונות אלו נעשה על ידי הרב מרדכי פוגל, דיין בבית הדין לממונות 'נתיבות חיים', בתשובה לשאלה שהופנתה אליו על ידי אחד מן המשקיעים בקידוחי הנפט של חברת 'גבעות עולם'.[14] השואל, המתאר עצמו כ"אדם פשוט שהאמין לממשלת ישראל ולשריה ולחוקים ולתקנות מס הכנסה שחוקקו על ידה", טען שהוא השקיע במשך שנים רבות מכספיו ומכספי אמו ניצולת השואה בחיפוש נפט וגז בישראל על ידי חברת 'גבעות עולם', בהסתמכו על הבטחות הממשלה שהמשקיעים "יזכו להטבות מס משמעותיות ומשטר מיסוי שיקנה להם רווחיים גבוהים על השקעתם אם תימצא תגלית". לדבריו, המשקיעים ספגו הפסדים כבדים במהלך השנים, עד שהשקעתם החלה לשאת פרי עם גילויה של הבאר המסחרית 'מגד 5'. ואולם, בשלב זה "החליטה ממשלת ישראל להקים ועדה (ועדת ששינסקי) שהחליטה לשנות את משטר המיסוי על רווחי הפקת הנפט, באופן שפגע קשות במשקיעים. תמצית שאלתו של השואל היא, האם ביטול התחייבויותיה של הממשלה כלפי המשקיעים הוא "נכון ומוסרי על פי הוראת תורתנו הקדושה"?

בתשובתו, מתייחס הרב פוגל גם להלכת ההשתחררות, ומעיר שאמנם "לפי החוק קיימת דוקטרינה שנקראת "הלכת השתחררות", לפיה, השלטון יכול במקרים נדירים להשתחרר מהסכמים בשל נימוקים של טובת הציבור", אך הוא מודה שלא מצא ביסוס הלכתי לדוקטרינה זו, ומוסיף ש-

אדרבה מהפוסקים נראה שעל ציבור חלים חובות יתירים לעמוד בדיבורים וכל עניני הציבור מחייבים אפילו ללא קניין. עוד נראה מדברי הרשב"ש, שציבור שעשה עסק ולבסוף התברר שהעסק היה לא כדאי לציבור, באופן שאם היה מדובר בשני יחידים שעשו עסק היה ניתן לבטלו מדיני הונאה, בציבור העסק קיים.

ג. הכרת ההלכה בזכותה של המדינה להשתחרר מהתחייבויות שקיבלה על עצמה

על אף האמור עד כה, ייתכן שלמעשה, תכיר ההלכה באופן עקרוני בכוחה של המדינה לשחרר עצמה מהתחייבויות שנטלה על עצמה, בנסיבות חריגות, על יסוד עקרונות דיני החוזים של המשפט העברי.

כזכור, הרשב"ש ביסס את שלילת כוחו של הציבור להתנער מהתחייבויותיו, על הנוהג המקובל בזמנו, ש"לעולם אינם חוזרים לא משום דבר שלא בא לעולם ולא משום הונאה". מהסבר זה ניתן להסיק שאילו הנוהג היה שונה, היה הרשב"ש מתיר לציבור לחזור בו מהתחייבויותיו. למסקנה זו נוטה גם הרב פוגל בתשובה הנזכרת לעיל, באומרו ש –

ייתכן שהלכת ההשתחררות תחול גם לפי ההלכה לפי בסיס חוזי. זאת משום, שחזקה על מי שעושה עסקים עם המדינה שהוא מודע להלכת ההשתחררות ולהשלכותיה ולכן אפשר לומר שהוא קיבל את החוק מראש לעניין זה.[15]

עיקרון זה, שלפיו ההתחייבויות החוזיות כפופות לנוהג המקובל במקום ובתקופה שבהם הן נוצרו הוא מעקרונות היסוד של דיני החוזים של המשפט העברי. בהתאם לכך, נראה שאם ידוע לכל שהמדינה יכולה לשחרר עצמה מהתחייבויותיה, בתנאים שנקבעו כמתאימים לכך בפסיקת בתי המשפט בישראל, תוכר זכות זו גם על פי ההלכה.[16]

ד. מסקנות

• כעיקרון, עמדת המשפט העברי היא שתוקפו של חוזה ציבורי רב מתוקפו של חוזה פרטי, וככלל, אין הציבור רשאי לחזור בו מהתחייבויותיו, אף בנסיבות שבהן היחיד יכול היה לעשות כן.
• בהתאם לתפיסה עקרונית זו, הפוסקים קבעו שגם טענת טעות, העומדת לזכותו של האדם הפרטי ומאפשרת לו להשתחרר מהתחייבויות שקיבל על עצמו בטעות, אינה עומדת לזכותו של הציבור.
• יחד עם זאת, על פי המשפט העברי התחייבויות חוזיות כפופות לאומד דעתם של הצדדים להתחייבות. אומד דעת זה מושפע במידה רבה מן הנוהג המקובל במקום ובעת שבמסגרתם נוצרה ההתחייבות.
• לכן, אם הציבור מודע לנוהג, שנוצר מכוחה של הלכת ההשתחררות, ולפיו, הרשות הציבורית רשאית לשחרר עצמה מהתחייבויותיה כאשר קיים צורך ציבורי חיוני המצדיק זאת, ההסכם הציבורי ייחשב כמכיל תנאי מכללא, הקובע שהרשות הציבורית רשאית לחזור בה מהתחייבויותיה, בהתקיימן של נסיבות כאמור.